Comisión de Expertos en
Aplicación de Convenios y recomendaciones OIT- Ginebra
Sesión Diciembre 2012
Publicación Febrero 2013
En su examen
sobre Chile, la Comisión de expertos consideró los informes oficiales del
Gobierno y diversos informes alternativos presentados en 2010-2012: Informe
CONAPAN, (Confederación de Trabajadores del Pan), elaborado por una
coalición de organizaciones de los pueblos indígenas y el Centro de Políticas
Públicas; Informe CONAPACH,elaborado por ONGs y organizaciones indígenas;
y comunicaciones de organizaciones indígenas transmitidas a través de la
Central Unitaria de Trabajadores.
En relación con
los comentarios formulados en 2010, la Comisión toma nota de las respuestas
transmitidas por el Gobierno en septiembre y noviembre de 2011, así como de la
información adicional presentada en septiembre, octubre y noviembre de 2012.
Asimismo, la Comisión examina las observaciones comunicadas al Gobierno en
septiembre, octubre y noviembre de 2010, enviadas por la Central Unitaria de
Trabajadores de Chile (CUT), la Confederación Nacional de Pescadores
Artesanales de Chile (CONAPACH) y la Confederación Nacional de Sindicatos
de Trabajadores Panificadores (CONAPAN). La CONAPACH
y la CONAPAN transmitieron una detallada memoria alternativa del
pueblo aymará. La CUT hizo llegar una detallada memoria
alternativa elaborada en la región de la Araucanía, y también una documentación
preparada por la Coordinación de las Organizaciones y Comunidades Mapuches de
la región de la Araucanía y por el Centro de Cultura Pueblos Nación Mapuche
Pelón Xaru. La CUT comunicó informaciones específicas de la comunidad indígena
kawésqar residente en Puerto Edén, el pueblo rapa nui y representantes de
organizaciones mapuches urbanas. En la memoria
recibida en septiembre de 2011, el Gobierno manifestó haber dado respuesta a
los temas sustanciales planteados por las organizaciones indígenas.
Comunicación de
la Organización Internacional de Empleadores (OIE).
La Comisión toma
nota de que, en agosto de 2012, la OIE
presentó observaciones sobre la aplicación en la legislación y en la práctica
de la obligación de consulta establecida en los artículos 6, 7, 15 y 16
del Convenio. Al respecto, la OIE plantea las siguientes cuestiones: la
identificación de las instituciones representativas, la definición de
territorio indígena y la falta de consenso entre los pueblos indígenas y
tribales sobre sus procesos internos, y la importancia de que la Comisión sea
consciente de las consecuencias que estos asuntos tienen para la seguridad
jurídica, el costo financiero y la previsibilidad de las inversiones tanto
públicas como privadas. La OIE se refiere a las dificultades, los costos y el
impacto negativo que el incumplimiento por parte de los Estados de la
obligación de consulta puede tener en los proyectos que llevan a cabo empresas
tanto públicas como privadas. La OIE observa que la mala aplicación e
interpretación del requisito de consulta previa puede implicar obstáculos
legales y acarrear dificultades para los negocios, afectar a la reputación y
tener costos financieros para las empresas, entre otras cosas. Además, la OIE
también declara que las dificultades para cumplir con la obligación de consulta
pueden tener repercusiones sobre los proyectos que las empresas quieren llevar
a cabo a fin de crear un entorno propicio para el desarrollo económico y
social, la creación de trabajo productivo y decente y el desarrollo sostenible
del conjunto de la sociedad. La Comisión invita al Gobierno a incluir en
su próxima memoria los comentarios que juzgue oportuno al respecto de las
observaciones de la OIE.
En relación con
el profundo conflicto entre el Gobierno y los pueblos mapuches mencionado en la
solicitud directa de 2010, la Comisión toma nota con interés de que la ley núm.
20477, promulgada el 30 de diciembre de 2010, modificó la competencia de los
tribunales militares. Los civiles y los menores de edad en ningún caso podrán
quedar sujetos a la competencia de los tribunales militares en calidad de imputados,
quedando a salvo los derechos que les asisten para accionar ante los tribunales
militares en calidad de víctimas o titulares de una acción penal. El Gobierno
indica en su memoria de septiembre de 2011 que se reclasificaron para
considerarlas delitos comunes las querellas contra los mapuches por delitos
terroristas. Además, se agregaron indicaciones detalladas sobre algunos
procedimientos abiertos a imputados mapuches. La Comisión pide al Gobierno que
en su próxima memoria agregue indicaciones actualizadas sobre las causas
abiertas donde todavía haya imputados mapuches. Teniendo en cuenta la
preocupación expresada por las organizaciones indígenas, la Comisión invita al
Gobierno a indicar las medidas adoptadas para evitar que se utilice la fuerza o
la coerción en violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales
de los pueblos interesados.
La Comisión toma
nota de que en las observaciones de la CUT se identificaron a dos comunidades
que reclamaron por no haber sido reconocidas en la legislación nacional: una
comunidad costera del norte, conocida como pueblo
chango; y otra comunidad costera y pescadora de la región de Los Lagos y
de la región de Aysén, conocida como pueblo
chono. Asimismo, las comunidades huilliches y pehuenches solicitan tener
el reconocimiento como pueblo distinto. La CUT transmitió un documento de una
organización ancestral mapuche huilliche en las regiones de los Ríos y de Los
Lagos. La Comisión también toma nota de la
documentación preparada por el Consejo General de Caciques Huilliches de
Chiloé, transmitida por la CONAPAN, que se presenta como una
organización ancestral que representa la continuidad histórica de los antiguos
caciques. El Consejo General representa alrededor de 5 000 familias organizadas
en comunidades y que se reparten en cinco comunas de la provincia de Chiloé
(región de Los Lagos). El Consejo General solicita que se le conceda un
reconocimiento jurídico de modo que pueda asegurarse de la aplicación de las
disposiciones del Convenio en materia de consulta y participación, tierras,
salud y educación. La Comisión invita al Gobierno a que indique las
medidas adoptadas para que todos los grupos de la población nacional
mencionados en las comunicaciones recibidas de las organizaciones indígenas
estén protegidos por las medidas destinadas a dar cumplimiento a las
disposiciones de los artículos 6 y 7 (consulta y participación), 14 (tierras),
25 (salud), 26 y 27 (educación) del Convenio.
Nueva
institucionalidad indígena. El Gobierno indica que en el marco del proceso
de diálogo iniciado en septiembre de 2010, el Presidente de la República
recibió, en junio de 2011, un informe de avance del proceso durante el cual se
involucraron a más de 1 800 personas y se constituyeron 49 mesas de diálogo. De
la información presentada por el Gobierno se desprende que los representantes
indígenas manifestaron su preocupación respecto a la representatividad, el
acceso a los servicios básicos y la conectividad, el desarrollo, la educación, la
cultura y la regularización de las tierras. En
noviembre de 2011, el Gobierno indicó que se pospuso la discusión acerca de la
nueva institucionalidad. En el marco del Consejo Nacional de la
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), se definieron las etapas
de «la consulta sobre la consulta», la consulta para la elaboración de la
reglamentación del derecho a la consulta. El Gobierno se propuso avanzar en la
nueva institucionalidad reemplazando la CONADI por una Agencia de Desarrollo
Indígena y estableciendo una nueva instancia de representación indígena, el
Consejo de Pueblos Indígenas. La Comisión invita al Gobierno a informar
en su próxima memoria sobre los resultados de la consulta sobre la
institucionalidad indígena y la manera en que se han tenido en cuenta las
preocupaciones y prioridades de los pueblos indígenas. La Comisión pide al
Gobierno que informe con precisión sobre la manera en que se asegura la
participación eficaz de los pueblos indígenas en las instituciones que
administran los programas que afectan a dichos pueblos como lo requiere el
artículo 33 del Convenio.
El Gobierno
expresa que tuvo en cuenta las recomendaciones de la observación general
formulada por la Comisión de Expertos en 2010 sobre la obligación de consulta
en el diseño de la consulta sobre la institucionalidad indígena. La Comisión
también toma nota de los intercambios con la Oficina sobre la manera de lograr
que las consultas constituyan un diálogo auténtico para que los pueblos
indígenas puedan influir en los resultados. El Gobierno incluyó en sus memorias
documentación explicativa sobre el proceso de consulta, documentación también
disponible en el sitio Internet de la CONADI. El
Gobierno transmitió en la memoria recibida en septiembre de 2011 la inquietud
de un grupo de dirigentes indígenas que criticaron el hecho de que se esté
consultando al mismo tiempo sobre varias materias de alta complejidad y dentro
de un plazo que estimaron insuficiente. Además, en el Senado y en la
Cámara de Diputados se formularon críticas al hecho de que el proceso de
consulta parecía fundarse en el decreto supremo núm. 124 de 2009 y no en
el Convenio. El Gobierno reiteró en noviembre de 2011 su intención de derogar
el decreto supremo núm. 124 de septiembre de 2009, por el cual se establecía un
mecanismo de consulta y de participación para reemplazarlo por una nueva
normativa conforme a las instituciones representativas de los pueblos
indígenas. La CUT recordó que la dictación del decreto supremo núm. 124 suscitó
la oposición de las organizaciones mapuches porque vulneraba los contenidos
esenciales del Convenio. La memoria alternativa del pueblo aymará también
expresó su rechazo del mencionado decreto supremo. La Comisión toma nota de la
preocupación de la CONAPACH expresando que mediante el mencionado decreto
supremo se estableció un mecanismo destinado a recabar la opinión de los
pueblos indígenas y no uno que permita el diálogo de buena fe orientado a
alcanzar el consentimiento de los afectados por las medidas propuestas. De la
misma manera que otras organizaciones indígenas, en la memoria alternativa del
pueblo aymará se insistió en que dicho decreto supremo excluía de la consulta a
ciertos organismos públicos claves y restringía el alcance de las consultas ya
que no se favorece un proceso de diálogo en el que los pueblos indígenas puedan
realmente incidir. La CUT también insiste sobre la exclusión de ciertos
organismos estatales de la obligación de la consulta y pide que se consulten
todos los proyectos de inversión que involucren afectación de derechos
indígenas, estén o no en tierra indígena. El
Gobierno transmitió en septiembre de 2012 su propuesta «para una normativa de
consulta y participación indígena» con el objetivo de establecer una normativa
consensuada que reemplace el decreto supremo núm. 124. La propuesta
establece los principios y un procedimiento para la consulta con el objetivo de
dar efecto al artículo 6, 1), a), y 2), del Convenio. La Comisión advierte que se menciona el reasentamiento de
comunidades y la alteración significativa de los recursos naturales con que
cuentan las comunidades indígenas. En las memorias recibidas en
septiembre y octubre de 2012, el Gobierno enumera las consultas que se han
realizado desde marzo de 2010, los cinco procesos que se encontraban en
ejecución hasta agosto de 2012 y las seis consultas que están programadas para
un futuro cercano. Un Gran Encuentro Nacional de los delegados indígenas ha
sido convocado en Santiago, en noviembre-diciembre de 2012, para revisar el
trabajo llevado a cabo por cada uno de los pueblos y consensuar una propuesta
común con el Gobierno. La Comisión toma nota de que la propuesta del Gobierno
se discute en tres lenguas indígenas (mapuzungun (pueblo mapuche), aymará y
rapa nui). La Comisión invita al Gobierno a incluir en su próxima memoria
indicaciones sobre los resultados de los esfuerzos realizados para adoptar una
normativa consensuada que reemplace el decreto supremo núm. 124. La Comisión
espera que la nueva normativa asegure la efectiva participación de los pueblos
indígenas en las decisiones susceptibles de afectarles directamente y el pleno
efecto de las disposiciones correspondientes de los artículos 6, 7, 15 y 16 del
Convenio.
En respuesta a
los comentarios de 2010, el Gobierno indica que las mesas indígenas regionales
constituyen una instancia fundamental de diálogo y participación. El Gobierno
definió que, en las regiones donde existen áreas de desarrollo indígena (ADI),
las mesas de participación de las ADI deberán además cumplir el rol de las
mesas regionales para no crear una institucionalidad paralela. La CUT señala que las mesas regionales indígenas
fueron criticadas por las organizaciones indígenas por carecer de una instancia
resolutiva de las políticas orientadas a pueblos indígenas locales. Dichas
mesas carecen de presupuesto y en muchas ocasiones han quedado al arbitrio de
la capacidad de convocatoria de la autoridad regional de quienes dependen y no
realizan una evaluación periódica de su gestión. Algunas mesas no
funcionan. En cuanto a las áreas de desarrollo indígena, la CUT recoge las
críticas de diferentes pueblos indígenas, según las cuales faltó una
coordinación de las instituciones públicas que permita generar políticas
especiales para dichos territorios. Según las preocupaciones transmitidas por
la CUT, las ADI prácticamente no han funcionado. La CONAPACH expresa su
preocupación sobre las barreras institucionales que limitarían la participación
política de los pueblos indígenas. Se lamenta de la falta de una voluntad
política que propicie la participación de los pueblos indígenas en aquellos
órganos electivos del Estado donde se toman decisiones — sin que existan
medidas especiales que favorezcan la participación de los pueblos indígenas o
se remuevan los obstáculos institucionales que se identifican en la legislación
y la práctica nacionales en materia electoral y de partidos políticos. La
Comisión invita al Gobierno a agregar en su próxima memoria informaciones
detalladas sobre el impacto que tienen las consultas en curso para garantizar
la participación de los pueblos interesados en la formulación, aplicación y
evaluación de los planes y programas susceptibles de afectarles directamente.
Sírvase incluir indicaciones sobre los recursos presupuestarios de los que
disponen el Estado y las regiones para garantizar la participación de los
pueblos indígenas en los programas de desarrollo y en las otras medidas
previstas en el artículo 7.
La Comisión observó en su solicitud directa de 2010 que la participación
ciudadana prevista en la ley núm. 19300 de marzo de 1994 y en su reglamento de
aplicación, publicado en diciembre de 2002, no había establecido un deber de
consulta específico a los pueblos indígenas que garantice, de conformidad con
el artículo 7, 3), del Convenio, que los estudios para evaluar la incidencia
social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente de las actividades de
desarrollo se lleven a cabo en cooperación con los pueblos indígenas. En la
respuesta recibida en septiembre de 2011, el Gobierno indicó que la ley núm.
19300 había sido sustancialmente modificada mediante la ley núm. 20417 que
entró en vigencia en enero de 2010. La Comisión toma nota de que mediante la
ley núm. 20417 se ha creado el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de
Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. La Comisión observa que los pueblos indígenas, como
el pueblo aymará en su memoria alternativa, manifestaron que las leyes
sectoriales ofrecían menos protección que el Convenio. En este sentido,
la Comisión toma nota de los fallos de la Corte Suprema transmitidos por el
Gobierno que recayeron sobre recursos de protección ambiental presentados por
organizaciones indígenas. La CONAPACH transmite también decisiones dictadas
como consecuencia de las acciones judiciales presentadas por comunidades
indígenas con el apoyo de diversas ONG, lográndose pronunciamientos judiciales
que invalidaron las actuaciones de los órganos del Estado por no haberse
realizado la consulta en los términos del Convenio. En la memoria alternativa
del pueblo aymará se refieren otras decisiones judiciales que rechazaron
recursos de protección sin que haya un pronunciamiento sobre el alcance del
derecho a la consulta establecido en el Convenio, específicamente en lo que
hace a la provincia de Parinacota. En octubre
de 2012, el Gobierno transmitió el informe final del proceso de consulta
indígena sobre el Reglamento del Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental
(SEIA), y las guías de procedimiento de participación ciudadana y de
apoyo para la evaluación de alteraciones significativas sobre pueblos
originarios. En un Consejo de Ministros para
la Sustentabilidad, el 28 de mayo de 2012, se aprobó un proyecto de reglamento
del SEIA. El Gobierno declara que el nuevo reglamento contempla «un proceso de
consulta de buena fe» y la posibilidad de que, en determinadas
circunstancias, los pueblos indígenas tengan la posibilidad de influir durante el proceso de evaluación
ambiental. Además, el Gobierno transmitió a la
Oficina, en fecha 21 de noviembre de 2012, una copia del reglamento del SEIA
que se ingresó a la Contraloría General de la República. La Comisión
toma nota de que algunas organizaciones
indígenas interpusieron, el 27 de junio de 2012, un recurso de protección ante
la Corte de Apelaciones de Santiago en contra del Consejo de Ministros para la
Sustentabilidad por el acuerdo aprobatorio de la propuesta del reglamento del
SEIA alegando la omisión de la consulta y la insuficiencia de la propuesta en
relación con el Convenio. La Comisión invita al Gobierno a
informar en su próxima memoria sobre el resultado del recurso de protección
interpuesto por algunas organizaciones indígenas contra el reglamento del SEIA.
La Comisión espera que en la próxima memoria se incluya un texto reglamentario
que asegure la eficacia de los requerimientos de la consulta, la participación
y la cooperación con los pueblos indígenas que se establecen en los artículos 6
y 7 del Convenio. En caso de que un estudio de impacto ambiental conlleve la
prospección o explotación de recursos existentes en tierras indígenas y/o el
reasentamiento de comunidades indígenas, la Comisión invita al Gobierno a
indicar cómo se asegura el cumplimiento de todos los requerimientos de los
artículos 15 y 16 del Convenio.
El Gobierno indica que la solicitud de regularización de títulos de
tierras, la flexibilización de limitaciones a las tierras y la compra de
tierras figuran entre los principales puntos planteados en junio de 2011 en el
marco de la mesa de diálogo para un reencuentro histórico. La Comisión toma
nota de las actividades que prosiguió la CONADI en el marco de la ley núm.
19253 y de la legislación en vigor en relación con las tierras. En su memoria
alternativa, entre otras cuestiones relacionadas con el artículo 7 del
Convenio, el pueblo aymará lamenta que los procedimientos ante la CONADI
impidieran la regularización de las tierras en la provincia de Parinacota. No
todas las personas afectadas pueden regularizar sus tierras debido a que no
cuentan con los recursos económicos necesarios. La CONAPACH también insistió en
el caso de las tierras antiguas de las comunidades de los pueblos atacameño,
aymará y quechua del norte del país. La CUT recordó los trabajos que tuvieron
lugar en 2003 en el marco de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato.
Dicha Comisión formuló recomendaciones en materia de tierras destinadas a
perfeccionar la protección de tierras pertenecientes a indígenas, así como a
establecer la demarcación, la titulación y la protección de las tierras sobre
las cuales se demuestre propiedad ancestral indígena. Remitiéndose al artículo
14, 3), del Convenio, la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato propuso que
se instauren procedimientos legales expeditos y a bajo costo para la
reclamación de tierras por las personas o comunidades interesadas. Se expresó
la convicción de que la existencia de mecanismos eficientes y eficaces para
procesar las reclamaciones de tierras evita que se efectúen reclamaciones por
vías informales. Por su parte, la CONAPACH recordó lo expresado por la Comisión
de Expertos sobre la obligación de los países que han ratificado el Convenio en
establecer mecanismos para reconocer la propiedad basada en la ocupación
tradicional. Asimismo, la CONAPACH destacó las conclusiones y recomendaciones
sobre derechos a tierras y territorios formuladas por el Relator Especial de
las Naciones Unidas y presentadas ante el Consejo de Derechos Humanos luego
de una visita efectuada en abril de 2009. En
dichas recomendaciones (párrafos 53 y 54 del documento
A/HRC/12/34/Add.6, de 5 de octubre de 2009), el Relator
Especial se refirió al Convenio y sostuvo el pedido de que se establezca un
mecanismo efectivo para reconocer los derechos de los pueblos indígenas sobre
tierras que se basan en la ocupación y uso tradicional o ancestral. Teniendo
en cuenta la persistencia de una situación que no cumple con el Convenio, la
Comisión reitera su pedido al Gobierno para que informe en su próxima memoria
de manera detallada sobre la adecuación con el Convenio del mecanismo de
regularización de tierras y su procedimiento de solución de conflictos. La
Comisión espera poder examinar informaciones que permitan comprobar que se tuvieron
en cuenta las preocupaciones expresadas por las organizaciones sindicales y los
pueblos indígenas en las observaciones comunicadas en 2010 y se reconoció a los
pueblos indígenas el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que
consagran los artículos 13 y 14 del Convenio.
En sus comentarios de 2010, la Comisión pidió al Gobierno que tome las
medidas necesarias para adecuar la legislación nacional con el Convenio de
manera que se consulte a los pueblos indígenas en caso de proyectos de
inversión susceptibles de afectarlos directamente y que puedan participar de
los beneficios derivados de la explotación de los recursos mineros. La Comisión advirtió que el Código de Minería, la
Ley sobre Concesiones de Energía Geotérmica y el Código de Aguas no contenían
disposiciones sobre consulta a los pueblos indígenas en caso de concesiones de
explotación o desarrollo de proyectos de inversión. En la memoria
alternativa del pueblo aymará se manifiesta que luego de la ratificación del
Convenio, no se procedió a una readecuación de la legislación sectorial. En la
memoria alternativa presentada por la CONAPACH, se exponen casos concretos en
los que aparece una pérdida de los derechos de las comunidades indígenas
atacameña, quechua y aymará sobre los recursos hídricos del río Loa y otros
recursos hídricos y geotérmicos en el norte del país. Al igual que la CONAPACH,
la CONAPAN también menciona el impacto negativo de los proyectos mineros en
territorio diaguita huascoaltino y la constitución de derechos de agua en
territorios mapuches por parte de empresas hidroeléctricas, sin que se haya
determinado si con ello se han perjudicado los intereses de los pueblos
indígenas. En la respuesta recibida en septiembre de 2011, el Gobierno se
remitió al desarrollo del proceso de consulta sobre institucionalidad indígena.
La Comisión toma nota de las nuevas indicaciones transmitidas por el Gobierno,
en septiembre y octubre de 2012, sobre los intentos para lograr una nueva
institucionalidad y elaborar un reglamento del
Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA). La Comisión recuerda nuevamente que se debe asegurar pleno
efecto al artículo 15 del Convenio donde se establecen las condiciones para los
procedimientos de consulta y de participación en los beneficios de los pueblos
interesados. La Comisión reitera su pedido al Gobierno de que se modifique la
legislación nacional para que los pueblos indígenas sean consultados antes de
emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de
recursos existentes en sus tierras y que puedan participar de los beneficios
derivados de la explotación de los recursos naturales. La Comisión espera poder
examinar informaciones que permitan comprobar que se han salvaguardado
específicamente los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales
que establece el Convenio.
La Comisión toma
nota de la preocupación del Centro de Cultura Pueblos Nación Mapuche Pelón Xaru
sobre la necesidad de un mayor apoyo gubernamental para que las machis (médicos
tradicionales mapuches) desarrollen sus labores en condiciones óptimas. Las
organizaciones mapuches urbanas también transmitieron peticiones relacionadas
con un acceso a la salud y a la educación con identidad indígena. En la memoria
alternativa del pueblo aymará se plantearon temas relativos al derecho a la
educación y a la cooperación transfronteriza. Al igual que la restante
documentación transmitida por la CONAPAN, una organización ancestral mapuche
huilliche enfatiza la necesidad de asegurar que la persona que tenga función de
educadora en el contexto formal de escolarización sea formada en su comunidad
indígena. La Comisión pide al Gobierno que incluya en su memoria informaciones
actualizadas que permitan examinar la manera en que se ha progresado en la
aplicación de cada una de las disposiciones de las partes V, VI y VII del
Convenio.
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